Une politique régionale ambitieuse : au delà du PIB

La mesure des disparités régionales en Europe a été, que ce soit dans le contexte politique ou scientifique, réduite à la comparaison du niveau de performances des régions à la moyenne  européenne. À mesure que l’UE s’étendait, sa moyenne évoluait significativement, et les deux derniers élargissements n’ont pas été les moins influents. L’Union à 27 États membres est devenue plus compliquée à comprendre en raison des situations nationales et régionales très diverses qui y coexistent

Un rapport récent pour le Parlement Européen ouvre de nouvelles pistes pour mieux mesurer les inégalités régionales en Europe et aider les régions qui en ont le plus besoin. Nous reprenons ici quelques cartes importantes pour le débat sur la future politique de cohésion territoriale.

1. PRISE EN COMPTE DES INEGALITES TRANSFRONTALIERES

Même s'il est un indicateur critiquable, le PIB par habitant permet de mettre en évidence le fossé économique qui sépare les régions de l'Union Européenne, en particulier les régions situées de part et d'autre de l'ancien rideau de fer. Les régions des ex-pays socialistes ont des niveaux de richesse par habitant qui peuvent être 2 à 4 fois plus faibles que ceux des régions des anciens pays membres de l'Union Européenne à 15. La carte 1 souligne en rouge les régions entre lesquelles les écarts relatifs de PIB/habitant sont les plus forts : Allemagne/Pologne, Allemagne/Tchéquie, Autriche/Hongrie, Grèce/Bulgarie... mais aussi le Luxembourg par rapport aux pays voisins et les grandes villes par rapport aux régions environnantes. 

Carte 1 : Différences relatives de richesse par habitant le long des frontières

Source : Les disparités régionales et la cohésion ..., Parlement Européen, 2007

2. ETUDIER LES INEGALITES A DIFFERENTES ECHELLES : EUROPEENNE, NATIONALE, LOCALE

Pour analyser les disparités régionales en Europe en 2007, il faut examiner les performances des régions en tenant compte de contextes territoriaux multiples. Les  régions européennes sont, par définition, ancrées dans le contexte européen, mais cela ne signifie pas qu’elles ne sont plus fondamentalement également influencées par leurs relations avec les régions appartenant au même pays ou avec les régions situées à proximité immédiate.

La Carte 2 montre les régions les plus pauvres à la fois au niveau européenn, au niveau national et au niveau local, en retenant le seuil de 75% à chaque échelle. Les régions en rouge cumulent tous les handicaps, mais on voit également apparaître des régions qui sont pauvres à l'échelle de leur pays ou à l'échelle de leurs voisines, sans être pour autant éligibles aux aides européennes. Il faut donc mettre en place des mécanismes de solidarité et de péréquation à différents niveaux, et combiner aides européennes et aides nationales ou régionales.

Carte 2 : Analyse multiscalaire du PIB par habitant des régions européennes en 2003

Source : Les disparités régionales et la cohésion ..., Parlement Européen, 2007

3. ET LA DIMENSION SOCIALE ?

En dehors du PIB/habitant, la politique régionale utilise peu de critères sociaux pour cibler les aides régionales. Le taux de chômage est a priori un indicateur social important qui pourrait être également analysé dans une perspective multiscalaire (Carte 3). Mais sa définition est encore peu harmonisée d'un pays à l'autre et un faible taux de chômage peu dissimuler une grande proportion de travailleurs précaires ou pauvres, comme c'est le cas au Royaume-Uni.

Carte 3 : Analyse multiscalaire du taux de chômage des régions européennes en 2003

Source : Les disparités régionales et la cohésion ..., Parlement Européen, 2007

4. VERS UN INDICATEUR DE COHESION TERRITORIALE EUROPEEN

Comme cela a été fait au niveau mondial avec l'Indicateur de Développpement Humain, l'Union Européenne doit se doter d'une batterie d'indicateurs régionaux couvrant l'ensemble des dimensions économiques, sociales et environnementales. Tant que le PIB/habitant n'aura pas été remis en cause, les politiques mises en place demeureront orientées en faveur de la seule compétitivité économique (Stratégie de Lisbonne). Il faut impérativement proposer de nouveaux modes de diagnostic permettant de mieux cibler les aides aux régions. On peut montrer à titre d'exemple une typologie des régions européennes combinant le PIB/habitant, le Taux de chômage mais aussi le niveau de formation des actifs et l'espérance de vie à la naissance des habitants. Sans être parfaite (Carte 4), cette typologie permet de mieux cerner les forces et les faiblesses de chaque région et d'orienter les politiques en faveur d'actions plus ciblées qui valorisent les atouts et essayent d'atténuer les faiblesses de chaque territoire.

Carte 4: Typologie des régions européennes en fonction de quatre critères

Source : Les disparités régionales et la cohésion ..., Parlement Européen, 2007

• Type Faible-1: indique une situation très négative pour tous les paramètres et concerne sans aucun doute les régions les plus en retard en Europe, caractérisées par un PIB par  habitant très faible, un chômage élevé, une faible espérance de vie et des niveaux d’instruction relativement faibles. Cette situation est caractéristique des régions en Pologne, en Bulgarie et dans le Sud de l’Italie. 

• Type Faible-2: très similaire au type précédent Faible-1 mais avec une importante différence qui concerne la situation relativement bonne en matière d’emploi (plus précisément, faible taux de chômage). Cet avantage est cependant généralement associé à des résultats moins bons en matière d’éducation ou d’espérance de vie. 

• Type Moyen-1: caractéristique des régions présentant des situations faibles à moyennes pour l’ensemble des critères à l’exception de l’éducation, domaine dans lequel elles présentent généralement d’excellents résultats. Elles pourraient fonder leur développement sur cet avantage (main-d’œuvre hautement qualifiée), ce qui pourrait améliorer le niveau de PIB par habitant et réduire leur taux de chômage élevé. 

• Type Moyen-2 : également caractéristique des régions présentant une situation moyenne en matière de PIB par habitant et d’éducation, un dynamisme particulier en matière d’espérance de vie et une faiblesse spécifique en matière d’emploi. Les politiques appliquées à ces régions doivent dès lors privilégier la réduction du chômage mais sans toutefois menacer le bon niveau de disposition sociale, révélé indirectement par les résultats positifs en matière d’espérance de vie. 

• Type Moyen-3: lié aux régions que la politique régionale communautaire considère généralement comme des régions «sans problèmes» en raison de leur très bon niveau de PIB par habitant et d’un taux de chômage relativement bas. Ces régions sont caractérisées par des résultats relativement mauvais en matière d’espérance de vie et de part de personnes ayant un niveau d’instruction élevé. Par conséquent, dans ces régions, la politique régionale doit probablement privilégier le développement d’infrastructures de santé et scolaires, des infrastructures qui font manifestement défaut.

• Type Élevé-1: caractéristique des régions présentant de bons résultats globaux pour tous les critères, à l’exception de l’emploi, puisque le niveau de chômage y est supérieur à la moyenne européenne. Ces régions se fondent généralement sur de bonnes conditions sociales (niveau élevé d’espérance de vie, importante part de personnes diplômées de l’enseignement supérieur) et sur une compétitivité économique relativement bonne. Comme dans le cas des régions de type Moyen-2, leur problème consiste à réduire le chômage sans nuire aux bons résultats dans les autres critères. 

• Type Élevé-2: également caractérisé par de bons résultats globaux pour tous les critères mais avec quelques différences par rapport au type Élevé-1. La situation est manifestement meilleure en termes d’emploi (niveaux faibles) et légèrement meilleure
en termes de PIB par habitant. Les résultats sont néanmoins manifestement moins bons que le type Élevé-1 en matière d’espérance de vie et d’éducation. En d’autres termes, l’opposition entre les types Élevé-1 et Élevé-2 est similaire à celle qui existe entre les types Moyen-2 et Moyen-3, ce qui révèle l’existence de choix politiques implicites ou explicites en faveur soit de la cohésion sociale, soit de la compétitivité économique.